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Die Bürger außen vor – während in der EU Gesetze gemacht werden. Lasst sie mitspielen!

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Die Bürger außen vor – während in der EU Gesetze gemacht werden. Lasst sie mitspielen!

19. Juli 2016
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EU-Gesetze gehen uns alle an – allerdings werden sie von nur sehr wenigen gestaltet. Weil ihnen das offizielle Verfahren zu lange dauert, handeln die Gesetzgeber lieber in Hinterzimmern Kompromisse aus. Doch die EU-Bürgerbeauftragte setzt sich für Transparenz ein.



Originalzitat: »The conclusion of my inquiry comes at a period of marked uncertainty for the EU. This uncertainty requires us all to reflect on how we can better engage with citizens throughout the Union.« »Das Ergebnis meiner Untersuchung erscheint in einem Zeitraum deutlicher Unsicherheit für die EU. Diese Unsicherheit verlangt von uns allen, darüber nachzudenken, wie wir uns in der gesamten Union besser auf die Bürger einlassen.«

Mit diesen Worten hat Emily O’Reilly, die Bürgerbeauftragte der Europäischen Union, am vergangenen Donnerstag ihre Untersuchungsergebnisse verkündet. In Zeiten von Brexit, CETA und TTIP, in Zeiten von weit verbreiteten Zweifeln an der EU hat sie sich mehr als ein Jahr mit den Abläufen der EU-Gesetzgebung beschäftigt und gefragt: Wie können sie transparent werden?

Doch fangen wir vorne an. Warum sollte uns europäische Gesetzgebung überhaupt interessieren?

Weil sie sich direkt auf unser Alltagsleben als EU-Bürger auswirkt: Wenn wir Schuhe im Internet bestellen, können wir sie wegen EU-Fernabsatzrichtlinie europäischer Vorschriften wieder zurückschicken. Wenn wir unseren Kindern Spielzeug schenken, muss dieses den EU-Spielzeugrichtlinie europäischen Sicherheitsstandards gerecht werden. Wie sauber das Wasser sein muss, das wir trinken, wird durch EU-Trinkwasserrichtlinie EU-Vorschriften geregelt. Wenn wir atmen … Die EU entscheidet, welches Wasser wir trinken und welche Luft wir atmen Tja, tatsächlich entscheiden EU-Luftqualitätsverordnung europäische Schadstoff-Obergrenzen auch darüber, welche Luft wir in Europa atmen.

Auch politisch sehr umstrittene Themen wie Vorratsdatenspeicherung oder Netzneutralität Netzneutralität meint die gleiche Behandlung aller Datenpakete im Internet. Egal welche Website ich also aufrufe, wird jede gleichberechtigt schnell geladen. Sie unterschiedlich zu behandeln, birgt hingegen das Risiko einer (echten oder faktischen) Zensur. werden auf der europäischen Bühne verhandelt. Im April dieses Jahres wurde auch die seit Jahren heftig umkämpfte Datenschutz-Grundverordnung Datenschutz-Grundverordnung verabschiedet, die jeden betrifft, der sich zum Beispiel in videoüberwachten Geschäften, Bussen oder auf Bahnhöfen bewegt, zum Arzt geht, ein Konto hat oder das Internet nutzt – sprich: praktisch jeden.

Der Einfluss der EU-Gesetze auf unser Leben als Europäerinnen und Europäer ist offensichtlich groß.

Gerade weil dieser Einfluss so groß ist, müssen EU-Gesetze auf demokratische Weise entstehen. Wir müssen sie also durch Wahlen beeinflussen können. Um das zu gewährleisten, sind in den EU-Verträgen Als EU-Verträge werden die Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten bezeichnet, welche die rechtliche Grundlage der EU bilden: Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Zusammen mit der Europäischen Grundrechtecharta bilden sie so etwas wie die »Verfassung« der EU. verschiedene Gesetzgebungs-Verfahren vorgesehen.

Wie in der EU Gesetze gemacht werden … sollten

Das wichtigste ist das sogenannte Geregelt in Art. 294 AEUV »Ordentliche Gesetzgebungs-Verfahren«. Dabei schlägt die EU-Kommission Die Europäische Kommission ist das überstaatliche (»supranationale«) Organ der EU und vertritt die Gemeinschaftsinteressen. Sie allein darf Gesetzentwürfe vorschlagen (sogenanntes Initiativmonopol) und wirkt auf diese Weise an der Gesetzgebung mit, nimmt daneben aber auch Verwaltungsaufgaben wahr. Die Kommission besteht aus 28 Kommissaren – einem pro Mitgliedstaat – die von den nationalen Regierungen vorgeschlagen und dann alle gemeinsam vom Europäischen Parlament gewählt werden. Derzeitiger Präsident der Kommission ist seit November 2014 der luxemburgische Christdemokrat Jean-Claude Juncker. einen Gesetzentwurf vor. Anschließend entscheidet das Europäische Parlament Das Europäische Parlament (kurz: EP) wird direkt von den europäischen Bürgern für 5 Jahre gewählt. Jeder Mitgliedstaat erhält ein bestimmtes Kontingent an Sitzen, die dann anhand der dortigen Wahlergebnisse verteilt werden. Die Abgeordneten schließen sich nicht als nationale Gruppen, sondern anhand ihrer politischen Richtung zu länderübergreifenden Fraktionen zusammen. Das Parlament pendelt regelmäßig zwischen seinem Sitz in Straßburg und seinem weiteren Arbeitsort in Brüssel. Präsident des EP ist aktuell der deutsche SPD-Politiker Martin Schulz. gemeinsam mit dem Rat der zuständigen Minister aus den Mitgliedstaaten, Der Rat der Europäischen Union repräsentiert die Regierungen der Mitgliedstaaten in der Europäischen Gesetzgebung. Er setzt sich in unterschiedlicher Besetzung aus den Ministern der Mitgliedstaaten zusammen, je nachdem, welcher Minister in den einzelnen Staaten für das jeweilige Themengebiet zuständig ist. Daher wird er auch als Ministerrat bezeichnet. Er tagt in der Regel alle 3 Monate. Der Vorsitz, auch bekannt als Ratspräsidentschaft, wird abwechselnd immer für 6 Monate von einem Mitgliedstaat geführt. ob und in welcher Form sie den Entwurf annehmen wollen.

Im Parlament wandert der Entwurf zunächst in den zuständigen Ausschuss, welcher öffentlich darüber verhandelt. Das bedeutet: Jeder kann zusehen Auf der Website des Parlaments kann man sich die Sitzungen im Livestream oder auch nachträglich anschauen. und sich sein eigenes Bild machen. Danach verhandelt auch das Plenum öffentlich über den Entwurf und fasst am Ende einen Beschluss. Anschließend berät und entscheidet der Ministerrat ebenfalls über den Gesetzentwurf; auch dabei kann die Öffentlichkeit zuschauen. Falls sich Rat und Parlament auch nach 2 Lesungen noch nicht einig sind, was mit dem Gesetzentwurf geschehen soll, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen. Darin diskutieren Vertreter beider Institutionen miteinander, bis es zu einer endgültigen Abstimmung kommt.

Die Öffentlichkeit kann bei diesem förmlichen Verfahren genau verfolgen, welche neuen Regelungen geplant sind und wer dabei welche Interessen vertritt.

Die Praxis sieht anders aus

Soweit die Theorie. In der aktuellen Legislaturperiode Das Europäische Parlament wurde zuletzt 2014 gewählt. Die nächste Wahl wird im Jahr 2019 stattfinden. hat dieses vorgesehene Verfahren allerdings Statistik des Europäischen Parlaments noch kein einziges Mal stattgefunden. Stattdessen nehmen Rat und Parlament lieber die informelle Abkürzung: 79% der Gesetze wurden in der ersten Lesung beschlossen und 97% vor dem Ende der zweiten Lesung. Das bedeutet aber nicht, dass die Gesetzgeber sich gleich einig sind, sodass das Hin und Her der verschiedenen Lesungen nicht nötig wäre – vielmehr wird die Auseinandersetzung einfach in informelle Gespräche verlagert.

Nehmen wir das Beispiel der Datenschutz-Grundverordnung, Die europäische Datenschutz-Grundverordnung wird die bisher geltende Datenschutz-Richtlinie ersetzen und war von Beginn an sehr umstritten. Grund ist das enorme wirtschaftliche Potenzial von Daten, welches in einem unauflöslichen Konflikt zu dem Recht der Nutzer auf Privatsphäre steht. Erst auf eine Aufforderung des Parlaments hin verfasste die für Justiz zuständige Kommissarin Viviane Reding aus Luxemburg im Jahr 2012 überhaupt einen Gesetzesentwurf. Die EP-Abgeordneten reichten anschließend einen Rekord von etwa 4.000 Änderungsanträgen ein. das wohl umstrittenste EU-Gesetz der vergangenen Jahre. Auch hier haben Rats- und Parlamentsvertreter unter Ausschluss der Öffentlichkeit direkt miteinander verhandelt, bis sie zu einem Kompromiss gelangten. Diesem haben Rat und Parlament anschließend zugestimmt.

Solche Verhandlungen, in denen Parlament, Rat und Kommission unter Ausschluss der Öffentlichkeit die Gesetze besprechen, werden als informelle Triloge Der Begriff Trilog bedeutet Dreiergespräch und bezieht sich auf Verhandlungen zwischen den drei Gesprächspartnern Kommission, Rat und Parlament. Die Triloge finden außerhalb des vorgesehenen Verfahrens statt und werden nicht protokolliert, daher sind sie informell. bezeichnet.

Die Triloge entstanden, als in den vergangenen Jahrzehnten das Parlament mehr Rechte und Befugnisse erhielt, um die EU demokratischer zu machen. Von Beginn an wurden sie als intransparent kritisiert.

Dabei haben sie durchaus Vorteile, schließlich müssen sich Parlament und Rat einig werden, damit ein Gesetz verabschiedet werden kann.

In einer Gemeinsame Erklärung über die praktischen Modalitäten des Mitentscheidungsverfahrens gemeinsamen Erklärung aus dem Jahr 2007 bezeichnen Rat und Parlament das Trilog-System als »leistungsfähig und flexibel«. Es habe die Möglichkeiten einer frühen Einigung »wesentlich verbessert«.

Die Gesetzgebung geht dadurch deutlich schneller. Derzeit dauert es durchschnittlich 17 Monate, bis ein Gesetz in der ersten Lesung verabschiedet wird. Gesetze, die zu Beginn der zweiten Lesung beschlossen werden, brauchen fast doppelt so lange. EP-Statistik Ganze 40 Monate – also mehr als 3 Jahre – brauchen Gesetze, die erst nach Abschluss der zweiten Lesung erlassen werden.

Transparenz ist der Sauerstoff der Demokratie

Dieses schnelle Verfahren kann aber leicht dazu führen, dass all die Vorschriften für sicheres Kinderspielzeug, sauberes Wasser und saubere Luft in Wirklichkeit gar nicht in unserem Interesse verhandelt werden – und wir das nicht einmal bemerken. Gut auf den Punkt gebracht hat es der damalige Generalanwalt Generalanwälte unterstützen die Richter am Europäischen Gerichtshof bei deren Entscheidungsfindung. Sie bereiten den Fall auf und sprechen (in den sogenannten Schlussanträgen) eine Empfehlung aus, wie die Richter entscheiden sollten. Meist folgen die Richter dieser Empfehlung. am Europäischen Gerichthof, Pedro Cruz-Villalón, als eine Transparenz-Initiative auf Einsicht in Gesetzgebungs-Dokumente klagte: »›Gesetze erlassen‹ ist definitionsgemäß eine gesetzgeberische Tätigkeit«, Schlussanträge des Generalanwalts Cruz-Villalón (Abs. 63) schreibt er in seinen Schlussanträgen, »die in einer demokratischen Gesellschaft nur im Rahmen eines öffentlichen und in diesem Sinne ›transparenten‹ Verfahrens ausgeübt werden kann. Anderenfalls wäre es unmöglich, dem ›Gesetz‹ die Eigenschaft zuzuschreiben, Ausdruck des Willens derer zu sein, die es zu beachten haben.« Wie sollen wir als Wähler die Abgeordneten des EU-Parlamentes und die nationalen Regierungen zur Verantwortung ziehen, wenn wir gar nicht wissen, welche Interessen sie in den Verhandlungen vertreten? Um es mit den Worten der Rechtswissenschaftlerin Deidre Curtin von der Universität Amsterdam auszudrücken: »Streitraum«-Gespräch an der Schaubühne Berlin am 19. August 2014, (Video) »Information is the Oxygen of Democracy« – Information ist der Sauerstoff der Demokratie.

Was passiert im Hinterzimmer?

An diesem Sauerstoff mangelt es bei den Trilog-Verhandlungen. Informationen darüber, ob, wann, welche und wie viele Triloge stattfinden oder stattgefunden haben, sind schwer bis gar nicht zu finden. Von Details aus den Verhandlungen ganz zu schweigen.

Andreas Maurer ist Professor für Politikwissenschaft an der Universität Innsbruck. Er hat sich intensiv mit den informellen Verhandlungen beschäftigt. Maurer ist der Ansicht, dass die Trilog-Verfahren aufgrund ihrer Intransparenz dazu führen, dass sich Parlament und Ministerrat »gegenseitig über den Tisch ziehen, ohne dass für uns als End-User der Gesetzgebung noch nachvollziehbar bleibt, wer sich dabei eigentlich gegen wen durchgesetzt hat.«

Malcolm Harbour bei einer Podiumsdiskussion in Brüssel 2015 – Quelle: Europäische Union copyright

Weniger drastisch Podiumsdiskussion in Brüssel am 28. September 2015, veranstaltet von der Europäischen Bürgerbeauftragten (Video) beschreibt es der ehemalige britische Europa-Abgeordnete Malcolm Harbour (Christdemokraten/Konservative), der selbst an zahlreichen Trilog-Verhandlungen teilgenommen hat. Die Abläufe seien sehr organisiert und die Gesetze würden dort lediglich vorbereitet. Aus seiner Sicht trifft die eigentlichen Entscheidungen weiterhin das Parlament im Plenum.

Aber: Auch, wenn das Parlament den Trilog-Kompromiss vor der Plenarabstimmung debattiert, ändert es in der Regel nichts mehr daran, sondern stimmt ihm letztlich in den allermeisten Fällen einfach zu. Wenn die Trilogverhandlungen scheitern, kann das Parlament entweder den Gesetzentwurf ablehnen oder den offiziellen Weg in die nächste Lesung gehen. Laut Politikprofessor Andreas Maurer ist das Parlament in solchen Fällen bisher immer in die nächste Lesung gegangen. Er spricht von lediglich 7 Verfahren seit 1993, die anschließend durch Ablehnung gescheitert sind.
Auch dass 97% der Gesetze in einem frühen Verfahrensstadium angenommen werden (siehe oben), zeigt, dass das Parlament den Kompromissen fast immer zustimmt.
Das Gesetz wird also de facto während der inoffiziellen Verhandlungen gemacht.

Das lange Verfahren hat den klaren Vorteil, dass auch Menschen außerhalb von Brüssel rechtzeitig vom entsprechenden Gesetzentwurf erfahren können.

Jorgo Riss bei einer Podiumsdiskussion in Brüssel 2015 – Quelle: Europäische Union copyright
Dies betont auch der Greenpeace-Europe-Direktor Podiumsdiskussion in Brüssel am 28. September 2015, veranstaltet von der Europäischen Bürgerbeauftragten, (Video) Jorgo Riss. Nur dann können wir uns mit dem Vorschlag auseinandersetzen, uns organisieren und gewählten Vertretern im Parlament unsere Anliegen mitteilen. Die Öffentlichkeit habe insgesamt ein Interesse an »guten Gesetzen«, sagt Riss, die nämlich aus allen Blickwinkeln betrachtet worden seien.

Besonders problematisch am Schnellverfahren ist, dass in den informellen Trilogen auch mehrere Gesetze gleichzeitig verhandelt werden, die nicht unbedingt miteinander zu tun haben. Das bietet Raum für unsachliche Kompromisse, ohne dass die Öffentlichkeit etwas mitbekommt. So wurde etwa bei den Trilogen zur Netzneutralität Unter Netzneutralität ist die gleiche Behandlung aller Datenpakete im Internet zu verstehen. Parallel wurde über die Höhe der Mobilfunk-Roaming-Gebühren verhandelt. Der Kompromiss sah auf der einen Seite vor, die Roaming-Gebühren abzuschaffen. Auf der anderen Seite wurde die Neutralität des Internets zwar formell festgeschrieben, aber gleich wieder eingeschränkt, indem nun sogenannte Spezialdienste zugelassen werden. Sie werden auch als kostenpflichtige »Datenautobahn« bezeichnet und bergen laut Kritikern das Risiko eines 2-Klassen-Internets. der zum Beispiel in der Stellungnahme des Vereins Digitale Gesellschaft vom 17. Juni 2015 vor dem Bundestag (S. 5) Vorwurf laut, sie sei für die Abschaffung der Mobilfunk-Roaming-Gebühren geopfert worden – 2 Themen, die eigentlich nichts miteinander zu tun haben, aber gleichzeitig verhandelt wurden.

Die Kritik zeigt Wirkung

In der deutschen Öffentlichkeit und selbst in Fachkreisen wird das Thema Triloge bisher kaum wahrgenommen. Auf europäischer Ebene wird die Trilog-Praxis jedoch seit Jahren heftig kritisiert und diese Kritik ist nicht ungehört geblieben:

Das Europäische Parlament hat in den vergangenen Jahren den Handlungsbedarf erkannt und 2008 einen Verhaltenskodex des Parlaments von 2008 Verhaltenskodex für Triloge entwickelt, um die Transparenz zu verbessern. Seitdem muss von jeder Fraktion ein Vertreter an den Verhandlungen teilnehmen dürfen. Außerdem muss das Verhandlungsteam dem Parlamentsausschuss von den Treffen berichten. Seit 2012 stehen diese Vorschriften auch in der Geschäftsordnung des Parlaments, zusammen mit weiteren Vorgaben: Der zuständige Parlamentsausschuss muss zunächst beschließen, dass überhaupt ein Trilog stattfinden darf und ein genaues Verhandlungsmandat Der Ausschuss muss also beschließen, was genau die Parlamentsvertreter aushandeln dürfen. erteilen. Jedoch ist an dieser Entscheidung noch immer nicht das Plenum beteiligt und die Verhandlungen finden weiterhin im Geheimen statt.

Die europäische Bürgerbeauftragte Emily O'Reilly – Quelle: Europäische Union copyright

Die anhaltende Kritik rief schließlich auch die EU-Bürgerbeauftragte Die europäische Bürgerbeauftragte ist zuständig für Beschwerden über Missstände bei der Tätigkeit der Organe und Einrichtungen der EU. Sie nimmt Beschwerden entgegen, untersucht sie und erstattet anschließend dem Parlament darüber Bericht. Sie kann auch selbst eine Untersuchung einleiten, wie hier im Fall der Triloge. Die entsprechenden Stellen sind verpflichtet, ihr Auskunft zu geben und alle angefragten Unterlagen auszuhändigen. Sanktionen kann die Bürgerbeauftragte jedoch nicht verhängen. Sie spricht lediglich Empfehlungen aus; das Europäische Parlament kann dann weitere Schritte unternehmen. Geregelt ist all das in Art. 228 AEUV und Art. 3 des Statuts der Europäischen Bürgerbeauftragten. Emily O'Reilly auf den Plan. Im Mai 2015 hat sie eine Untersuchung der Trilog-Verfahren eingeleitet und deren Transparenz überprüft. Parlament, Rat und Kommission sind zwar der Ansicht, dass sie das gar nicht durfte, Die Bürgerbeauftragte ist dafür zuständig, Missstände bei der Tätigkeit der EU-Institutionen zu untersuchen. Dies steht in Artikel 228 des AEUV. In der englischen und französischen Übersetzung ist allerdings von »maladministration« bzw. »mauvaise administration« die Rede, also schlechter Verwaltung. Da die Triloge aber im Rahmen der Gesetzgebung stattfinden, fallen sie nach Ansicht der Gesetzgeber nicht unter den Begriff der Verwaltung. beantworteten aber trotzdem ihre Fragen und lieferten Stellungnahme der Kommission Listen der aktuellen Trilog-Verfahren. Auch wenn eigentlich jedes Gesetz auf transparente Weise entstehen sollte, erstaunen doch gerade die sensiblen Themen, die auf diesen Listen zu finden sind: Unter welchen Voraussetzungen dürfen neue Lebensmittel zugelassen werden? Wie soll der Handel mit Gütern reguliert werden, die für Folter oder Todesstrafe verwendet werden können? Wie sollen Sorgfaltspflichten in Konfliktregionen geregelt werden? Auch Straf- und Strafverfahrens-Vorschriften gehören nicht ins stille Kämmerlein.

So könnte es transparenter werden

Auch O’Reilly kommt zu dem Schluss, dass die Trilog-Praxis nicht transparent genug ist. Die Bürgerbeauftragte kann zwar keine verbindlichen Reformen vorschreiben, aber sie hat den Gesetzgebern verschiedene Entscheidung der Europäischen Bürgerbeauftragten vom 12. Juli 2016 Vorschläge gemacht, wie sie die Transparenz verbessern können. So sollen sie zum Beispiel in den Gesetzgebungs-Datenbanken darauf hinweisen, dass Triloge stattfinden, und deren Termine, Teilnehmer und Tagesordnungen veröffentlichen. Andere Dokumente sollen sie in einer Liste erfassen, damit interessierte Bürger sie nach den bestehenden Verordnung 1049/2001 über den öffentlichen Zugang zu Dokumenten Transparenz-Vorschriften anfordern können. Außerdem sollen Parlament und Rat vor einem Trilog ihre jeweiligen Standpunkte veröffentlichen, damit klar ist, was sie überhaupt verhandeln.

Und wie bei jedem denkbaren Problem der Menschheit gibt es natürlich auch für Triloge eine App zur Datenschutz-Grundverordnung Smartphone-App. Der EU-Datenschutzbeauftragte Der europäische Datenschutzbeauftragte ist eine unabhängige Aufsichtsbehörde der EU in Datenschutzfragen und berät neben seiner Kontrollfunktion auch die Politik. hat sie entwickelt, um den Entstehungsprozess der besagten Datenschutz-Grundverordnung transparenter zu machen. Darin werden die verschiedenen Standpunkte von Parlament, Rat und Kommission nebeneinandergelegt, um sie leicht vergleichen zu können. Über 4.000 Mal ist die App bereits heruntergeladen worden. Sie bezieht sich zwar nur auf dieses bestimmte Gesetzgebungs-Verfahren, aber das Parlament könnte sie weiterentwickeln. In jedem Fall ist sie ein Beispiel dafür, wie man auf kreative Weise die Transparenz verbessern kann – wenn nur der Wille da ist.

Wie der Wille von Parlament und Rat aussieht, wird sich in den nächsten Monaten zeigen. Bis zum 15. Dezember erwartet die Bürgerbeauftragte erste Maßnahmen.

Titelbild: Kevin Poh - CC BY

 

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