Lotto macht die Armen ärmer. Dahin verschwindet ihr Geld

Deutschland streitet über die Reichensteuer, die Armensteuer ist längst da. So verteilt das System Lotto von unten nach oben.

25. Mai 2018  9 Minuten

»Ich soll das hier für meine Oma abgeben«, flüsterte ich schüchtern und reichte den Lotto-Schein auf den Zehen stehend zusammen mit 20 Mark über den Tresen des kleinen Tabakladens. Auf ihm waren viele Quadrate mit Mustern aus 6 Kreuzchen, die ich, wie jeden Sonntag, zuvor mit meiner Oma gesetzt hatte.

Lotto ist in jeder Hinsicht ein gigantischer Umverteilungsapparat.

Was mir damals als 8-Jähriger noch nicht bewusst war: Oma »investierte« ihre knappe Rente in ein Glücksspiel, das besonders diejenigen lockt, die wenig haben. Sicher, im äußerst unwahrscheinlichen Fall, »die Richtigen« zu tippen, hätte sie unsere Familie am sonst unerreichbaren Reichtum teilhaben lassen. Doch das große Glück blieb natürlich aus.

Diese Geschichte ist bis heute auf Millionen von Menschen übertragbar. Lotto ist nichts anderes als ein mit staatlicher Hilfe betriebener, gigantischer Umverteilungsapparat: Er sammelt Geld von sehr vielen ein, um sehr, sehr wenigen ein Riesenvermögen zu bescheren. Ein Milliardengeschäft mit der Hoffnung derer, die in unserer Gesellschaft schon wenig haben.

Kann das gerecht sein?

Was der Staat mit der Hälfte des Lotto-Kuchens will, den er für sich behält

Ein hoher Lotto-Jackpot freut nicht nur die Spieler, sondern auch die Finanzminister.

Die Politik hat schnell gelernt, dass sich mit dem Traum vom großen Los gut verdienen lässt. Nachdem im 16. Jahrhundert erstmals in Deutschland lotterieähnliche »Glückstöpfe« verlost wurden und für viel Aufsehen sorgten, wurden die Regierenden hellhörig. Der Herzog von Württemberg finanzierte im Jahr 1704 sein neues Schloss mit einer »Leibrenten-Lotterie«. Schon bald darauf erhoben auch andere Fürsten ein Staatsmonopol auf das lukrative Glücksspiel, bei dem die Bürger fleißig Ulrike Näther – Zur Geschichte des Glücksspiels (2013, PDF) ihr hart verdientes Geld verzockten.

Lotterien und Aberglaube: Viele Spieler wollen der geringen Gewinnchance mit Glücksbringern begegnen. – Quelle: obs/Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg/Lotto Baden-Württemberg copyright

Im Kern hat sich daran bis heute nicht viel geändert, nur dass heute der Staat anstelle der Fürsten am Lotto verdient. Seit der Änderung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags im Jahr 2012 dürfen heute auch immer mehr private Anbieter im lukrativen Glücksspielmarkt mitmischen. Das gilt besonders für private Anbieter von Sportwetten, die seitdem erstmals auf dem Markt zugelassen sind. Aber auch das Lotteriemonopol steht unter Druck: Private Anbieter wollen den lukrativen Markt für sich erschließen und fordern die Liberalisierung des Lotteriemarktes. Die Gründe dafür, ins Lotto-Geschäft einzugreifen, sind im sogenannten Staatsvertrag zum Glücksspiel in Deutschland (2011) Glücksspielstaatsvertrag festgehalten:

Ziele des Staatsvertrages sind […] das Entstehen von Glücksspielsucht zu verhindern, wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen […] und durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken […]. – Glücksspielstaatsvertrag, §1

Die Spieler zu schützen und Transparenz sicherzustellen, liegt dabei in der Verantwortung der Bundesländer. Diese beauftragen staatliche Glücksspiel-Unternehmen Die über 24.000 Lotto-Annahmestellen in Tabakläden, Supermärkten und Kiosken werden von unabhängigen Lizenznehmern betrieben, die eine Provision für jeden ausgefüllten Lottoschein erhalten. wie zum Beispiel »WestLotto« oder »LOTTO Bayern« – und erheben hohe Abgaben auf jeden Lottoschein. Was kaum ein Spieler weiß:

  • Nur 50% der Einsätze fließen wieder als Gewinn an die Spieler zurück.
  • Die übrigen 50% des Milliarden-Kuchens teilen die jeweiligen Bundesländer auf. Die genaue Verteilung wird von Land zu Land unterschiedlich gehandhabt.

Die Hälfte der Einsätze bleibt für die Spieler

Die sogenannten zweckgebundenen Konzessionsabgaben sind verbindlich für gemeinwohlorientierte Zwecke zu verwenden und gehen direkt an die Bundesländer. Sie sind ebenso wie die Provisionen für die Annahmestellen von Land zu Land geringfügig unterschiedlich. Angaben in %.

Quelle: Studie: Der Glücksspielmarkt in Deutschland

Der daraus entstehende Zwiespalt ähnelt dem der Tabaksteuer: Einerseits soll Felix Austen zeigt, wie der Staat mit Steuern und Subventionen unser Verhalten beeinflusst durch hohe Abgaben der Konsum eingedämmt werden – andererseits spülen die Abgaben jedes Jahr Millionen von Euro in die Staatskasse.

Lotto ist hier jedoch klar im Vorteil, und zwar nicht nur, weil es wesentlich weniger tödlich daherkommt als das Qualmen. So wurden die Einnahmen in der Geschichte des Lottos auch immer wieder für gemeinwohlorientierte Zwecke genutzt – etwa in der Nachkriegszeit zum Wiederaufbau von Berlin.

Auch heute noch sei »Lotto das sozialste Glücksspiel überhaupt«, wie der Federführer des Deutschen Lotto- und Totoblocks (DLTB), Der Deutsche Lotto- und Totoblock (DLTB) ist die Gemeinschaft der 16 selbstständigen Lotteriegesellschaften in den Bundesländern. Der Federführer wird für eine Amtszeit von 3 Jahren aus den Geschäftsführern der Lotteriegesellschaften gewählt. Torsten Meinberg, im Jahr 2016 verlauten ließ. Und der Glücksspielvertrag deckt diese euphorische Aussage:

Es ist sicherzustellen, dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung öffentlicher oder gemeinnütziger, kirchlicher oder mildtätiger Zwecke verwendet wird. – Glücksspielstaatsvertrag, §10 – (5)

Wer Lotto spielt, finanziert also Kunst und Kultur mit, zudem Ausstellungen sowie Museen, aber auch Denkmal- und Umweltschutz oder Breitensport wie Fußball. Die Idee dahinter ist nicht verkehrt: Gezockt wird ohnehin, warum also nicht von den Abgaben Projekte zum Allgemeinwohl fördern?

Und das System funktioniert: Im Jahr 2017 kam die stolze Summe von 1,6 Milliarden Euro zusammen. Weitere 1,2 Milliarden Euro flossen durch die Lotteriesteuer Der Glücksspielmarkt in Deutschland – Eine volkswirtschaftliche Betrachtung (2017, PDF) direkt an die Länder. Zum Vergleich: Lotto bringt somit fast so viel Geld ein wie Branntwein-, Bier- und Schaumweinsteuer zusammen Entwicklung der Steuereinnahmen aus alkoholbezogenen Steuern (2018) (3,1 Milliarden Euro im Jahr 2017).

Das System hat allerdings ein zentrales Problem: Die Nutznießer dieser Projekte sind überdurchschnittlich häufig Menschen, die gar kein Lotto spielen.

Warum Lotto eigentlich eine Armutssteuer ist

Lotto wird im englischsprachigen Raum häufig als »A tax on the poor«, also als »Armutssteuer« bezeichnet. Dass das auch für Deutschland gilt, haben Wissenschaftler vom Website des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung belegt. In einer Wer spielt Lotto? – Umverteilungswirkungen und sozialstrukturelle Inzidenz staatlicher Lotteriemärkte (2008, PDF) repräsentativen Studie fanden sie heraus, dass Lottospieler überdurchschnittlich häufig folgende Eigenschaften aufweisen:

  • Sie stammen aus der unteren Mittelschicht. Der Grund dafür: Für die Ärmsten der Gesellschaft ist Lotto schlicht zu teuer. Besonders benachteiligt werden Hartz-IV-Empfänger: Nutzen sie ihr Geld für einen Lottoschein und gewinnen etwas, müssen sie den Gewinn beim Jobcenter angeben. Da aber der Gewinn von kleineren Beträgen unter 1.000 Euro noch am wahrscheinlichsten ist, wird nicht viel vom Glück übrig bleiben. Denn dann gilt der Gewinner als weniger bedürftig – und die Leistungen werden gekürzt. Hartz-IV-Empfänger dürfen innerhalb eines Jahres lediglich 50 Euro gewinnen, ohne Abzüge fürchten zu müssen.
  • Sie verfügen über einen geringeren Bildungsgrad.
  • Sie weisen ein höheres Alter als die Durchschnittsbevölkerung auf.
  • Sie gehören einer ethnischen Minderheit an.

Je geringer das Einkommen, desto höher die Lotto-Ausgaben

Die Bezieher niedriger Einkommen tragen wesentlich höhere Anteile zu den Steuereinnahmen aus dem Glücksspiel bei als Menschen mit hohen Einkommen.

Quelle: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung

Lotto ist daher eine sogenannte »regressive Abgabenbelastung«: Nach der üblichen Definition ist eine Steuer regressiv, wenn die Durchschnittsbelastung mit steigendem Einkommen sinkt. Neben Genussmittelsteuern auf Glücksspiel, Tabak und Alkohol gibt es eine weitere Steuer, die jeder entrichten muss, aber besonders niedrige Einkommen trifft: die Mehrwertsteuer. Gerade die Gruppe mit dem geringsten Einkommen zahlt verhältnismäßig am meisten in den Lottotopf ein. Trotzdem hat sie nicht viel vom »sozialsten Glücksspiel überhaupt«, denn im exakten Gegenteil dazu sind die Profiteure der Lottoförderung in der Regel

  • deutlich höher gebildet,
  • jüngeren Alters,
  • überwiegend deutscher Staatsangehörigkeit.

Kurz gesagt: Die Lottogelder werden umverteilt, und zwar von unten nach oben. Und der Motor ist allein die Hoffnung auf einen Gewinn in einem Glücksspiel, bei dem die Chance auf den Jackpot bei gerade Frederik v. Paepcke erklärt anhand von Wahrscheinlichkeiten, warum Senioren gefährlicher sind als Terroristen einmal 1 zu 140 Millionen liegt.

Bei keinem anderen Spiel ist die Differenz zwischen Einsatz und Gewinn so groß wie beim Lotto. Da ist es auch kein Zufall, dass sich 40% der Spieler wie Im Video skizziert der Direktor des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung 4 Spielertypen (2010) »Auswegsuchende« verhalten: Sie sind häufig über ihren sozialen Status frustriert, da sie mit ihrem Einkommen kaum über die Runden kommen.

10 Euro einsetzen, 10 Millionen kassieren?

Da ist es besonders verlockend, dass die Einsätze so niedrig sind: 10 Euro einsetzen, 10 Millionen kassieren – vielen bleibt kein anderer Weg, ihre materielle Situation auf legalem Weg nachhaltig zu verbessern.

So werden mit den Lottoabgaben des prekär Beschäftigten teilweise die neuen Trikots für die Hockeymannschaft gefördert, in der seine eigene Tochter gar nicht mitspielt. Das stellt nicht in Abrede, dass Sport über ein großes Integrationspotenzial verfügt. Er kann die gesellschaftliche Integration von Menschen aus allen gesellschaftlichen Gruppen fördern – besonders auch von geflüchteten Menschen.

Ein ähnliches Problem liegt vor, wenn das Geld in Museen oder die Restaurierung von Kirchen gesteckt wird. Die Bundesländer setzen bei der Verwendung der Mittel zum Teil sehr unterschiedliche Schwerpunkte:

Will man das ändern, liegt die Lösung auf der Hand: Das System gerechter gestalten und den Lotto-Profit in die Bereiche investieren, die auch bei den Spielern ankommen. Das ist jedoch nicht so einfach, denn bei der Verteilung haben viele Politiker ihre Finger im Spiel – und manche leiten einen Teil des Geldes lieber ganz woanders hin.

So haben die Funktionäre mit Lotto immer 6 Richtige

Große Summen wecken Begehrlichkeiten. Das gilt nicht nur für hoffnungsvolle Lottospieler, sondern auch für die Politik. So gibt es zwar in jedem Bundesland feste Vorgaben für die Verteilung der Lotto-Profite – die können aber kreativ interpretiert werden.

Der Interessenkonflikt besteht darin, dass die Landesregierungen sowohl als Anbieter als auch als Kontrolleur auftreten müssen. – Tillmann Becker, Leiter der Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim

Wie im Staatsvertrag festgeschrieben, sollen mit den eingenommenen Geldern eigentlich gemeinnützige Projekte, Suchtprävention und Eindämmung des Glücksspiels angegangen werden. Doch damit würde sich das System Lotto ins eigene Fleisch schneiden. Interessenkonflikte sind vorprogrammiert:

  • Verlockende Einnahmequelle: Der Freistaat Sachsen geriet im Jahr 2012 in die Kritik, weil er anstatt Spielsucht einzudämmen lieber 20 Millionen in den Ausbau des Geschäfts mit dem Lotto investierte.
  • Profit für die Funktionäre: Der baden-württembergische Landesrechnungshof kritisierte im Jahr 2012, dass die Staatsbediensteten des Lotterieunternehmens weit mehr als im öffentlichen Dienst üblich verdienen und deren Gehälter sogar Ergebnisbericht Rechnungshof Baden-Württemberg (2011) die im Bankwesen übersteigen. Die Bandbreite der Jahresgehälter der 16 Geschäftsführer der Lotteriegesellschaften reicht von 110.000 Euro (Hamburg) bis zu 323.000 Euro (NRW) »Die Welt« – Deutsche Lotto-Chefs kassieren üppige Gehälter (2016) plus Dienstwagen.
  • Die Politik klüngelt mit hohen Posten: »Die Stellen (der Geschäftsführer) werden nicht öffentlich ausgeschrieben, sie werden durch die jeweiligen Landesregierungen besetzt. So wird nicht unbedingt der eingesetzt, der am besten dafür geeignet ist«, sagt Tillmann Becker, Leiter der Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim. Zwar sei die »politische Erfahrung sicher eine wichtige Qualifikation für die Aufgabe, aber leider spielt die Parteizugehörigkeit oft eine wichtigere Rolle bei der Besetzung.« So bekleidete zum Beispiel eine ehemalige Staatssekretärin der SPD die Spitzenposition in Baden-Württemberg, bis sie zum 1. Januar 2018 von einem ehemaligen CDU-Landtagsabgeordneten Wie die Stuttgarter Zeitung berichtet, gingen mit dem Chefwechsel einige politische Reibereien zwischen CDU und SPD einher (2017) abgelöst wurde. Auch in Rheinland-Pfalz werden die Geschicke von einem ehemaligen Staatssekretär geleitet.

Problematisch ist das besonders deshalb, weil die Landes-Lotteriegesellschaften von denselben Instanzen kontrolliert werden sollen, die von den Einnahmen profitieren: nämlich von den Landesregierungen selbst.

Weil die Landespolitik, (…) selbst Hauptprofiteur der Glücksspielabgaben ist, hat sie kein Interesse an besserer Regulierung und wirksamer Aufsicht über den Lottoblock – Dirk Uwer, Rechtsanwalt für öffentliches Wirtschaftsrecht im Gespräch mit der Printausgabe der »Welt am Sonntag« – »Ohne Gewähr« (2016) »Welt am Sonntag«

Das System steckt fest. Lässt es sich ändern? Ja – und zwar so, dass Lotto auch gleich die Chancen für die Spieler erhöht.

Wie Lotto gerechter für die Spieler werden kann

Glücksspiel, egal in welcher Form, wird es immer geben. Dieses Laster hoch zu besteuern, um das Gemeinwohl zu fördern, ist daher eine sinnvolle Strategie. Auch ist es nicht verkehrt, Sportvereine, Museen und Tierschutz zu finanzieren. Aber muss dafür das Lotto-Geld der weniger Privilegierten der Gesellschaft ausgegeben werden? Oder sind das Ausgaben, die der Staat ohnehin aus dem allgemeinen Haushalt bereitstellen sollte?

Wenn Lotto dem Anspruch als »sozialstes Glücksspiel überhaupt« gerecht werden soll, dann müssen die Hauptzahler nicht nur den Jackpot, sondern wesentlich mehr vom ganzen Geldsegen abbekommen. Und so könnte es aussehen:

  • Jackpots begrenzen: Wird der Gewinn begrenzt, könnte das dabei helfen, irrationale Spielanreize abzubauen. Stattdessen kann der Jackpot häufiger ausgeschüttet und gleichmäßiger auf niedrigere Gewinnstufen verteilt werden. Eine garantierte Ausschüttung (auch Zwangsauschüttung genannt) fällt aktuell immer dann an, wenn in 12 aufeinanderfolgenden Ziehungen der Lotto-Jackpot nicht geknackt worden ist. Der Jackpot muss nach den Regularien von LOTTO 6aus49 erst in der 13. Ziehung garantiert ausgeschüttet werden. Statt den Super-Jackpot für 6 Richtige gäbe es dann öfter Tausende für 5 Richtige.
  • Mehr Einnahmen ausschütten: Würden die Gewinne gleichmäßiger verteilt, wäre es denkbar, mehr als 50% der Spieleinsätze wieder als Gewinne auszuzahlen. Auf diese Weise würde weniger Umverteilung von unten nach oben durch den Staat stattfinden.

Brücke zwischen analoger und digitaler Welt: Das Geschäft mit dem Lotto geht mit der Zeit. – Quelle: obs/Staatliche Toto-Lotto GmbH Baden-Württemberg/Lotto Baden-Württemberg copyright

Bleibt noch das Problem der nicht immer gerechten Verteilung der übrigen Gelder. Hier braucht es Kontrollinstanzen, die das Geld mit weniger Gewissenskonflikten verteilen können. »Es wäre hier sinnvoll, eine Anstalt öffentlichen Rechts mit der Aufgabe der Kontrolle zu betrauen. Nur die groben Eckdaten können von der Politik vorgegeben werden. Bei der Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben sollte diese Glücksspiel-Aufsichtsbehörde möglichst frei agieren können«, sagt Tillmann Becker von der Universität Hohenheim.

So könnte das Geld verstärkt in Kanäle gelenkt werden, die wirtschaftlich schwachen Menschen (und damit den Spielern) zugutekommen. Eine wirksame Idee wäre ein »Lotteriefonds«. Der könnte dazu genutzt werden, die soziale Ungerechtigkeit zu bekämpfen – und zwar so:

  • Bildungsförderung: Mehr Geld für den Ausbau der frühkindlichen Bildung kann die Chancengleichheit schon vor der Einschulung verbessern. Auch die individuelle Förderung von Problemschülern könnte gezielt verbessert werden.
  • Integration: Integrations- und Sprachkurse sind häufig unterfinanziert. Von besseren Sprachkenntnissen profitieren sowohl zugewanderte Menschen als auch deren Kinder.
  • Soziale Teilhabe: Kultureinrichtungen, Sportvereine und Museen werden schon heute gefördert, sind aber nicht kostenfrei. Sozialtickets ermöglichen es auch finanziell Schwachen, teilzunehmen. LOTTO Hessen etwa finanziert bereits heute Kino- und Konzerttickets LOTTO Hessen – Kostenloser Zugang zur Kultur für Geringverdiener (2018) für finanziell Schwache mit.

Ohne Druck auf die Politik wird sich hier aber wenig tun. Denn Lotto ist fest in staatlicher Hand. Noch jedenfalls: »Wenn in diesem Jahr nichts passiert, ist der Deutsche Lottoblock nicht mehr zu retten«, mahnte Hans-Jörg Arp, parlamentarischer Geschäftsführer der CDU-Fraktion Schleswig-Holstein, angesichts sinkender Einnahmen Anfang des Jahres. Zu den Gründen zählt das starke Wachstum der europäischen Lotteriemärkte und unseriöser digitaler Angebote, an denen jeder über das Internet teilnehmen kann.

Genau diesem Problem ließe sich sehr gut begegnen, indem die Bundesländer die Gelder gerechter verteilen und Lotto so wirklich zum sozialsten Glücksspiel überhaupt machen – und es dann auch als solches bewerben.

Titelbild: Dylan Nolte - CC0

von Chris Vielhaus 

Die Forderung nach sozialer Gerechtigkeit hat wenig Reibungspotenzial: Wer würde schon ernsthaft behaupten, für weniger Gerechtigkeit zu sein? Chris zeigt, wie das konkreter geht. Dafür hat er erst Politik und Geschichte studiert und dann als Berater gearbeitet. Er macht die Bremsklötze ausfindig, die bei der Gesundheitsversorgung, Chancengleichheit und Bildung im Weg liegen – und räumt sie aus dem Weg!

Themen:  Politik   Gerechtigkeit   Geld  

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