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Der Weg zum Frieden ist lang und glanzlos

Auf der Oranienburger Straße in Berlin gibt es eine Bar, in der man für etwa 15 Euro einen »Weltfrieden« kaufen kann. Er wirkt ein paar Stunden. Mit dem echten Weltfrieden ist es eine etwas kompliziertere Sache.

7. Dezember 2016  16 Minuten

»Was ist das Wichtigste, das unsere Gesellschaft braucht?«, fragt Stan, dessen rot leuchtendes Jackett im Farbenmeer der Cocktailkleider kaum auffällt.

»Härtere Strafen bei Verstößen gegen Bewährungsauflagen«, antwortet Sandra Bullock in der Rolle der FBI-Agentin Gracie Hart. Betretenes Schweigen. Bis »Gracie« es den anderen Bewerberinnen um das »Amt« der Miss America gleichtut und sich zu folgenden Worten durchringt:

»Und Weltfrieden.«

Frenetischer Applaus der Zuschauer auf der Leinwand. Gelächter bei den Zuschauern im Kinosaal: Wie naiv!

»Miss Undercover« heißt die mittelmäßige und gänzlich unpolitische Komödie mit Sandra Bullock in der Hauptrolle, die im Jahr 2000 in den Kinos lief. Erkenntnisgewinn: Auch vor dem 11. September 2001 war der Traum von Weltfrieden blauäugigen Randgruppen vorbehalten. So scheint es.

Inmitten gutgemeinter »Make-love-not-war«-Utopien gerät jedoch schnell in Vergessenheit, dass über den Weltfrieden nicht nur in benebelten Sitzkreisen am Lagerfeuer gefachsimpelt oder gesungen wird. Der folgende Bandwurmsatz etwa ist zwar kein Musterbeispiel für sprachliche Klarheit, hat es aber historisch in sich:

WIR, [SIND] FEST ENTSCHLOSSEN,
künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat,
[…]
UND FÜR DIESE ZWECKE
Duldsamkeit zu üben und als gute Nachbarn in Frieden miteinander zu leben, unsere Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren,
[…]
[UND] HABEN BESCHLOSSEN, IN UNSEREM BEMÜHEN UM DIE ERREICHUNG DIESER ZIELE ZUSAMMENZUWIRKEN.
Dementsprechend errichten [wir] hiermit eine internationale Organisation, die den Namen ›Vereinte Nationen‹ führen soll.« Der vollständige Text der Präambel der UN-Charta lautet:

»WIR, DIE VÖLKER DER VEREINTEN NATIONEN – FEST ENTSCHLOSSEN,

künftige Geschlechter vor der Geißel des Krieges zu bewahren, die zweimal zu unseren Lebzeiten unsagbares Leid über die Menschheit gebracht hat, unseren Glauben an die Grundrechte des Menschen, an Würde und Wert der menschlichen Persönlichkeit, an die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie von allen Nationen, ob groß oder klein, erneut zu bekräftigen, Bedingungen zu schaffen, unter denen Gerechtigkeit und die Achtung vor den Verpflichtungen aus Verträgen und anderen Quellen des Völkerrechts gewahrt werden können, den sozialen Fortschritt und einen besseren Lebensstandard in größerer Freiheit zu fördern,

UND FÜR DIESE ZWECKE

Duldsamkeit zu üben und als gute Nachbarn in Frieden miteinander zu leben, unsere Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren, Grundsätze anzunehmen und Verfahren einzuführen, die gewährleisten, dass Waffengewalt nur noch im gemeinsamen Interesse angewandt wird, und internationale Einrichtungen in Anspruch zu nehmen, um den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt aller Völker zu fördern –

HABEN BESCHLOSSEN, IN UNSEREM BEMÜHEN UM DIE ERREICHUNG DIESER ZIELE ZUSAMMENZUWIRKEN.

Dementsprechend haben unsere Regierungen durch ihre in der Stadt San Francisco versammelten Vertreter, deren Vollmachten vorgelegt und in guter und gehöriger Form befunden wurden, diese Charta der Vereinten Nationen angenommen und errichten hiermit eine internationale Organisation, die den Namen ›Vereinte Nationen‹ führen soll.

Ein knappes Menschenleben ist es her, dass sich Vertreter von 50 Staaten nur wenige Wochen nach Ende des Zweiten Weltkriegs, am 26. Juni 1945, auf die UN-Charta einigten, deren Präambel Im Wirtschaftslexikon wird Präambel so definiert: »Einleitung zu Gesetzen oder völkerrechtlichen Abmachungen, häufig auch in Verträgen, in der die Absicht des Gesetzgebers, der Ausgangspunkt der Vertragschließenden etc. dargelegt werden. Die Präambel hat grundsätzlich keine unmittelbare Rechtsverbindlichkeit, sie dient aber der Auslegung einer Verfassung, eines Gesetzes oder Vertrages.« mit diesem Bekenntnis beginnt. Heute haben praktisch alle Länder der Welt diese erste »Welt-Verfassung« der Menschheitsgeschichte unterzeichnet.

Doch etwas zynisch formuliert ist eine Präambel vor allem eines: eine Gelegenheit für schöne Worte mit einem äußerst geringen Grad an Verbindlichkeit. Das war vor 70 Jahren nicht anders. Mit dem Weltfrieden war es den Gründungsvätern der UN Die Verwirrung um die UN beginnt mit der korrekten Bezeichnung. Die drei geläufigen Schreibweisen UNO, Vereinte Nationen und UN sind alle korrekt. aber tatsächlich ernst. Und so gibt es bis heute eine Institution bei den Vereinten Nationen, deren Aufgabe das ist, was Miss America kaum gelingen kann. Artikel 24 Absatz 1 der UN-Charta lautet wie folgt:

Um ein schnelles und wirksames Handeln der Vereinten Nationen zu gewährleisten, übertragen ihre Mitglieder dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit und erkennen an, dass der Sicherheitsrat bei der Wahrnehmung der sich aus dieser Verantwortung ergebenden Pflichten in ihrem Namen handelt.

Damit ist der UN-Sicherheitsrat das zentrale Organ für den Weltfrieden. In der Theorie. In der Praxis zeichnen Beobachter oft ein anderes Bild:

Diese Liste ist alles andere als abschließend. Und so brechen viele den Stab über den Sicherheitsrat im Speziellen oder über die UN im Allgemeinen: ineffizient, nutzlos, verlogen. Das Resultat dieses Narrativs: Stimmenfang durch Rückbesinnung auf das eigene Volk, den eigenen Staat. Von ZEIT ONLINE schreibt über die Haltung des künftigen US-Präsidenten »America first!« zu »Ausländer raus!« ist es ideologisch nur ein Katzensprung. Am Ende ist sich jeder selbst der Nächste.

Doch dieses Urteil ist zu voreilig. Angesichts der Frederik v. Paepcke schreibt über die Bedeutung des Völkerrechts im 21. Jahrhundert zahlreichen globalen Handlungsbedürfnisse lohnt ein genauerer Blick: Was verstehen wir unter Weltfrieden? Wie ist dabei die Rolle des Sicherheitsrats zu beurteilen? Was kann man besser machen – und wie realistisch ist das? Schnell zeigt sich dabei: Die Vereinten Nationen sind besser als ihr Ruf. Geht es um den Weltfrieden, sind sie die beste Institution, die wir haben.

UN-Mitarbeiter aus Bolivien verteilen Nahrung und Wasser in Cité Soleil, Haiti (Januar 2010) – Quelle: UN Photo/Marco Dormino copyright

Der Sicherheitsrat hat mehr erreicht als Miss America

Es gibt sehr unterschiedliche Vorstellungen von »Weltfrieden«. Weit ausgelegt könnte der Begriff wie folgt zu verstehen sein: Frieden ist die Abwesenheit eines »klassischen« Krieges: Staat A erklärt Staat B den Krieg. Die Auseinandersetzung wird militärisch geführt.

Die gute Nachricht: Einen solchen Weltfrieden haben wir schon heute, denn diese Form des offenen, zwischenstaatlichen Krieges gibt es derzeit nicht. Es gab im Jahr 2015 allerdings noch etwa 30 Bürgerkriege und bewaffnete Konflikte auf der Welt. Einige davon sind (auch) Stellvertreterkriege, wie etwa in Syrien. Die meisten dieser Konflikte führen immerhin zu deutlich weniger Toten als klassische zwischenstaatliche Kriege. Mehr noch: Die größten Volkswirtschaften dieser Erde haben seit 1945 keinen »echten« Krieg mehr gegeneinander geführt. In diesem (englischen) Video werden die Kriegstoten des Zweiten Weltkrieges statistisch veranschaulicht und in den Kontext gesetzt. Die auf den Zweiten Weltkrieg folgende Phase nennen einige Fachleute den »langen Frieden«. So hätten die 44 größten Volkswirtschaften seit 1945 keinen Krieg miteinander geführt (allerdings Kriege mit kleinen Ländern, etwa die USA und Vietnam, oder Stellvertreterkriege wie im Irak). So etwas habe es seit dem Römischen Reich noch nie gegeben. Ein Grund zur Freude? Angesichts der aktuellen geopolitischen Konflikte und des unermesslichen Leids durch Bürgerkriege in Syrien und andernorts fällt Jubel schwer. Zumindest aber belegt diese Statistik: Es gibt berechtigten Anlass zur Hoffnung. Seit dem Zweiten Weltkrieg hat sich die Weltbevölkerung in etwa verdreifacht. Gleichzeitig gibt es immer weniger Kriegstote. Das klingt doch nach gewaltigen Schritten in die richtige Richtung.

Doch die meisten dürften sich unter »Weltfrieden« etwas mehr vorstellen: Die Abwesenheit von militärisch oder terroristisch geführten Auseinandersetzungen, außerdem Freiheit und Glück für alle Menschen. Je nach genauer Vorstellung ist bereits fraglich, ob eine solche Welt unter dem Strich wirklich besser wäre. Kompromisslose Modelle führen schnell zu Problemen im Spannungsfeld zwischen Sicherheit und Freiheit. Kann die Sicherheit zum Beispiel nur mithilfe mehr oder weniger totaler Überwachung erreicht werden? So beurteilen viele – zumindest aus heutiger Sicht – solche Überlegungen als sehr unrealistisch. Den Weltfrieden dennoch anzustreben, erscheint auf Grundlage dieses Verständnisses vor allem als eines: weltfremd.

Wer über den Sicherheitsrat urteilt, sollte dies aber nicht allein von der Frage abhängig machen, ob das Ziel »Weltfrieden« nach 7 Jahrzehnten endlich erreicht ist. Stattdessen lohnt sich der Vergleich:

  1. Frage: Ist die Welt friedlicher geworden?
    Antwort: Gemessen an der Wahrscheinlichkeit, als durchschnittlicher Erdenbürger im Krieg zu sterben: Ganz enorm sogar (siehe Grafik oben).
  2. Frage: Hat der Sicherheitsrat daran einen Anteil?
    Antwort: Mit Sicherheit erheblich mehr als alle Miss Americas zusammen (dazu gleich mehr).
  3. Frage: Gibt es andere Institutionen, die noch effektiver auf die Beilegungen kriegerischer Auseinandersetzungen hinwirken können?
    Antwort: Derzeit nein. Unzählige Akteure auf der Welt arbeiten daran, sich einem Zustand »Weltfrieden« weiter anzunähern – etwa durch Armutsbekämpfungen, Minderheitenschutz, Maßnahmen gegen die globale Erwärmung etc. Nur der Sicherheitsrat hat jedoch die primäre Zuständigkeit, Frieden und Stabilität zu »sichern«. Seine diesbezügliche institutionelle Autorität wird grundsätzlich nicht in Frage gestellt. Seine Effektivität allerdings schon. Die politische Entscheidungsgewalt liegt in den Händen der Nationalstaaten und diese haben dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung übertragen.
  4. Frage: Wie könnte die Weltgemeinschaft den Sicherheitsrat reformieren, sodass er effektiver ist in seinen Bemühungen, die Welt friedlicher zu machen?
    Kurze Antwort: Ein Anfang wäre das derzeit leider aussichtslose Unterfangen, die Veto-Rechte abzuschaffen. Doch dazu später mehr.

Mini-Crashkurs Sicherheitsrat

Ähnlich wie die EU sind die Vereinten Nationen für viele Menschen vor allem eines: weit weg. Die Debatten dauern lang, die widerstreitenden Interessen verlieren sich in enormer Komplexität. Die mediale Berichterstattung fällt entsprechend dürftig aus: Aufwendige Recherchen stehen niedrigen Klickzahlen gegenüber. Die Folge: Die Mehrheit hat nur sehr ungefähre Vorstellungen davon, was da in New York und andernorts geschieht. Den meisten dürfte somit beispielsweise völlig unbekannt sein, dass der Hoffnungsträger António Guterres aus Portugal nächstes Jahr als neuer UNO-Generalsekretär Der UNO-Generalsekretär ist der oberste Verwaltungsbeamte bei den Vereinten Nationen. Er repräsentiert sie nach außen und wird auf Vorschlag des Sicherheitsrates für 5 Jahre gewählt. António Guterres gilt als redegewandter und respektierter Pragmatiker. Im Zeitraum 2005–2015 war er Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen. Artikel im Tagesspiegel über die Vereinten Nationen und den Amtswechsel des UN-Generalsekretärs die Nachfolge des recht glanzlosen Südkoreaners Ban Ki-moon antreten wird.

Ein Mini-Crashkurs zum Thema Sicherheitsrat erscheint also sinnvoll:

  • Der Sicherheitsrat besteht aus 15 Mitgliedern. 5 davon sind die sogenannten »Siegermächte« des Zweiten Weltkriegs, Gemeint sind die USA, Russland, China, Frankreich und Großbritannien. die aufgrund ihres Vetorechtes jede Entscheidung blockieren können. 10 weitere Mitglieder werden auf 2 Jahre gewählt – jedes Jahr 5. Und es wird noch ein wenig komplizierter: Die Länder bei den Vereinten Nationen sind in sogenannte regionale Gruppen unterteilt. Wie bei allen UNO-Gremien gilt bezüglich der Verteilung der Sitze ein bestimmter Schlüssel, welchen der 5 Gruppen wie viele Sitze zustehen:
    Afrika (3 Sitze, derzeit Angola, Ägypten und Senegal),
    Asien (2 Sitze, derzeit Malaysia und Japan),
    Lateinamerika (2 Sitze, derzeit Venezuela und Uruguay),
    Osteuropa (1 Sitz, derzeit die Ukraine) und
    der Rest der Welt, also Westeuropa, Nordamerika und Ozeanien (2 Sitze, derzeit Spanien und Neuseeland).
    Damit stellt die westliche »regionale Gruppe« von 15 Mitgliedern institutionell stets ein Drittel (3 Vetomächte und 2 weitere nichtständige Mitglieder).
  • Der Sicherheitsrat ist das Entscheidungsorgan der Vereinten Nationen: Ihm ist die Kompetenz zugewiesen, Siehe Artikel 39 ff. der UN-Charta »Maßnahmen bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen« zu beschließen. Bei der Auswahl der Maßnahmen steht dem Sicherheitsrat dabei ein großes Spektrum zur Verfügung: Von einer Resolution, die ein bestimmtes Verhalten schlicht missbilligt, über Übersicht über die insgesamt 30 Sanktionen, die der Sicherheitsrat bisher verhängt hat (englisch) wirtschaftliche Sanktionen bis hin zu Artikel 42 der UN-Charta, demzufolge er »mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen durchführen« kann. Explizit geregelt ist sogar, dass Mitgliedstaaten Truppen stellen und Durchmarschrechte gewähren müssen – wenn ein entsprechendes Sonderabkommen beschlossen wird. Der Wortlaut von Artikel 43 Absatz 1 der UN-Charta: »Alle Mitglieder der Vereinten Nationen verpflichten sich, zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dadurch beizutragen, dass sie nach Maßgabe eines oder mehrerer Sonderabkommen dem Sicherheitsrat auf sein Ersuchen Streitkräfte zur Verfügung stellen, Beistand leisten und Erleichterungen einschließlich des Durchmarschrechts gewähren, soweit dies zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich ist.« Ohne ein solches Abkommen verbleibt die übliche Option einer Koalition der Willigen.

Ein bisschen gibt es sie also schon, unsere globale Task-Force für den Weltfrieden. Ausgestattet mit mächtigen Befugnissen. Insbesondere die sogenannten Friedensmissionen sind ein gewaltiger historischer Schritt: Dass eine über den Nationalstaaten stehende, halbwegs demokratisch legitimierte Institution Militäreinsätze beschließen kann, ist in der Geschichte der Nationalstaaten durchaus ein großer Wurf. Wirksame Missionen belegen, dass dies nicht bloß graue Theorie ist. 2 Beispiele:

  • 2004 beschloss der Sicherheitsrat eine Friedensmission in der Elfenbeinküste, um einen drohenden Bürgerkrieg zu verhindern und freie Wahlen zu ermöglichen. Aufgrund der höchst angespannten Lage setzte sich UN-Generalsekretär Ban Ki-moon mit Erfolg dafür ein, dass die »Blauhelme« aktiv eingreifen in Artikel über den UN-Einsatz in der Elfenbeinküste in der »Welt« die Auseinandersetzungen zwischen den Anhängern des abgewählten Machthabers Gbagbo und des Siegers der Präsidentenwahlen, Ouattara.
  • Im Jahr 2006 fanden in der Demokratischen Republik Kongo erstmals seit 1965 freie Wahlen statt. Möglich war dies unter anderem deswegen, weil Die Vereinten Nationen informieren über UN-Friedensmissionen knapp 18.000 UN-Soldaten die Wahlen überwachten.
Die wenigsten Sitzungen und Konferenzen bei den Vereinten Nationen finden in einem repräsentativen Raum statt. Hier: der UN-Sicherheitsrat. – Quelle: UN Photo/Rick Bajornas copyright

Richtig ist auch: Kritik an UN-Einsätzen gibt es immer. Allerdings liegt das auch ein wenig in der Natur der Sache: Die UNO ist nun mal das Forum für jene Themen, für die andere Akteure keine Lösungen haben. Wenn dann der Sicherheitsrat ebenfalls keinen Konsens herstellt, schiebt manch Kommentator die Schuld allein auf die Vereinten Nationen. Und auch, wenn der Sicherheitsrat zu einer Lösung kommt, sind selten bis nie alle Beteiligten mit dem Ergebnis zufrieden. Wer über die Effizienz des Sicherheitsrats urteilt, sollte diese Zwickmühle im Hinterkopf behalten.

Sind die UN aufgrund dieser Logik also letztlich über alle Kritik erhaben? Selbstverständlich nicht. Der Reformbedarf ist riesig.

»Niemand weiß, wie viele Kriege die UN verhindert haben«

Besonders schwer erträglich sind etwa Vergewaltigungsvorwürfe gegenüber UN-Soldaten. Im Jahr 2015 waren es 69 Anschuldigungen gegenüber Blauhelmen aus insgesamt 21 Ländern. Opfer waren Frauen und Kinder. Eine strafrechtliche Verfolgung findet oft nicht statt, ZEIT ONLINE berichtet über die Vergewaltigungsvorwürfe gegenüber UN-Soldaten da die Entscheidung einer Anklage dem entsendenden Staat obliegt. Aber auch jenseits von Gewalttaten mangelt es nicht an Kritik, bezogen auf UN-Friedensmissionen.

  • Untätigkeit lautet der wohl häufigste Vorwurf, den Blauhelme zu hören bekommen. Oft schauen sie Konflikten zu, ohne einzugreifen. Nur: Das liegt nicht an den Soldaten selbst, sondern an dem Mandat, das sie vom Sicherheitsrat bekommen. Und der einigt sich meist nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner. Das Resultat: Zu wenig Truppen, zu wenig Geld, Gewaltanwendung oft nur im Falle von Selbstverteidigung. Andererseits bedeutet der kleinste gemeinsame Nenner aber auch, dass eine Große Koalition hinter der Entscheidung steht. Das verleiht den Beschlüssen des Sicherheitsrats eine besondere Legitimation.
  • Unprofessionalität dürfte der zweithäufigste Vorwurf sein. UN-Soldaten sind oft schlecht ausgebildet. Ein Grund: Westliche Länder haben schon aus innenpolitischen Gründen oft kein gesteigertes Interesse daran, große Truppenkontingente zu stellen. Stattdessen stellen etwa Indien oder Uruguay zahlreiche Soldaten, wodurch sie kräftig verdienen: Die UN stockt zusätzlich zum Lohn den nationalen Verteidigungsetat dieser Länder auf. Würden die Missionen mit mehr finanziellen Mitteln ausgestaltet, so wäre eine bessere Ausbildung möglich – und eine bessere Ausrüstung.

»Niemand weiß, wie viele Kriege die UN verhindert haben – aber ich bin mir sicher, dass es einige waren!« So beschreibt es im Gespräch Günther von Billerbeck, der unter anderem mehrere Jahre für die UN-Friedensmission im Kongo tätig war. In der Tat wird angesichts der scheinbar frappierenden Ineffizienz der UN oft nicht deutlich genug, welchen Stellenwert diese Organisation international hat: Gern würden, so von Billerbeck, Einlassungen des UN-Generalsekretärs als Sonntagsreden belächelt – doch das sei ein großer Fehlschluss. Den Staaten liege viel an ihrer Außenwirkung und von den Vereinten Nationen gehe in diesem Zusammenhang eine enorme normative und ethische Autorität aus.

Schon deswegen lohnt sich also die Frage: Wie können wir diese zugegebenermaßen nicht besonders reformfreudige Institution effektiver machen?

»Die UN sind ein unterfinanziertes, bürokratisches Labyrinth – und eine Kraft für das Gute in der Welt«. So brachte es der Brite Mark Malloch-Brown, 2007–2009 britischer Staatsminister für Afrika, Asien und die UNO, vergangenes Jahr Gastbeitrag von Mark Malloch-Brown im »Telegraph« über die UN (englisch) in einem Gastbeitrag für den britischen »Telegraph« auf den Punkt.

Und damit zurück zum Sicherheitsrat.

Alle reden immer nur vom Vetorecht

Seit Jahrzehnten debattieren Diplomaten über die Das Portal CRP gibt einen Überblick über »die unendliche Reformgeschichte« des UN-Sicherheitsrates Reform des Sicherheitsrates. Einigkeit besteht insoweit, dass Reformbedarf besteht. Die Diskussion bezüglich des »Wie« ist der gordische Knoten. Das fängt schon bei den Themen an, über die gestritten wird:

  • Etliche Staaten monieren die regionale Verteilung: Afrika beispielsweise ist Das Institut für Afrika-Studien informiert über die heiklen Beziehungen zwischen Afrika und den UN mit nur 2 Sitzen im Sicherheitsrat besonders unterrepräsentiert, die westliche regionale Gruppe (Nordamerika, Westeuropa und Ozeanien) hingegen hat allein 60% der Vetorechte und noch 2 zusätzliche Sitze.
  • Auch die Frage, wie inhaltlich Kompetenzen zwischen Sicherheitsrat und UN-Generalversammlung aufgeteilt werden sollten, beantworten Staaten sehr unterschiedlich. Soll zum Beispiel der Klimawandel als Bedrohung für die internationale Sicherheit eingestuft werden, sodass der Sicherheitsrat auch bezüglich der Erderwärmung eine friedenswahrende Funktion hat? Folgendes Beispiel aus eigener Erfahrung habe ich in anderem Zusammenhang schon einmal erwähnt: Als ich im Jahr 2011 einige Monate »Aushilfs-Diplomat« für den Inselstaat Tuvalu war, nahm ich an Hintergrundgesprächen bezüglich folgender Frage teil: Soll der Klimawandel als Bedrohung der internationalen Sicherheit eingestuft werden – und damit (auch) in den Kompetenzbereich des Sicherheitsrates fallen? Wörtlich sagte der UN-Botschafter Argentiniens in kleiner Runde über den Sicherheitsrat: »Wir trauen ihnen nicht. Wir fürchten, dass sie jede neue Kompetenz an sich reißen, um eigene Interessen durchzusetzen.« Dieses Misstrauen war 2011 vor dem Hintergrund des Vorgehens in Libyen bestärkt worden: Viele Staaten fühlten sich überrumpelt von dem Errichten einer Flugverbotszone und dem letztlichen Sturz der Regierung Gaddafi, der als westliche Interessenpolitik interpretiert wurde.
  • Und schließlich geht es unter Effizienzgesichtspunkten immer wieder um das Vetorecht: 5 Staaten werden durch diese Sondermöglichkeit systematisch bevorteilt. Das ist zunächst ein gewisser Widerspruch zum Das Prinzip der souveränen Gleichheit aller Staaten ist kodifiziert in Artikel 2 Nummer 1 der UN-Charta Prinzip der souveränen Gleichheit aller Staaten, das bei den UN gilt. Vor allem aber führt es zwangsläufig zum oben beschriebenen Effekt: dass man sich meist nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigt. Zwar haben Sicherheitsratsbeschlüsse damit eine besonders hohe Legitimation. Nur nützt dies beispielsweise der Bevölkerung Syriens nichts, wenn deswegen effektive Resolutionen des Sicherheitsrates gar nicht erst zustande kommen.
Man hat den Eindruck, die Welt des 21. Jahrhunderts sei sich zunehmend uneins. Zumindest der langfristige Trend bei der Ausübung des Vetorechts im Sicherheitsrat spricht aber eine andere Sprache. –

Vermutlich hemmt keine Regel im gesamten Völkerrecht die Beilegung von Konflikten so sehr wie das Vetorecht im Sicherheitsrat. Und nach einem Durchbruch sieht es bei diesem Streitpunkt schlicht nicht aus:

Um das Vetorecht abzuschaffen, Artikel 108 der UN-Charta bestimmt, unter welchen Voraussetzungen die Charta geändert werden kann bedarf es zunächst einer 2/3-Mehrheit in der UN-Generalversammlung. Das dürfte kein Problem sein. Außerdem muss der Sicherheitsrat zustimmen. Die 10 nichtständigen Mitglieder hätten gewiss mehrheitlich nichts einzuwenden. So läuft es im Ergebnis auf folgenden Knackpunkt hinaus: Alle Vetomächte müssten in einem Akt freiwilligen Machtverzichts zum Wohle der Welt für eine Aufhebung des Vetorechts stimmen.

Schon in der Vergangenheit hat keiner dieser Staaten eine diesbezügliche Bereitschaft erkennen lassen. Die Gegenwart bietet ebenfalls wenig Spielraum. Folgende 5 Regierungen müssten derzeit auf ihr wohl weitreichendstes internationales Machtwerkzeug verzichten:

  • Die USA, in denen Trump laut »Amerika zuerst« ruft,
  • Russland, das unter Putin eine Politik der Rückbesinnung auf nationale Identität betreibt und den Westen wieder als Feindbild zeichnet,
  • China, das nach Jahrzehnten des Aufstiegs um Ebenbürtigkeit mit den USA ringt,
  • Großbritannien, das nach dem Brexit-Schock den Verlust an Einflusssphären fürchtet und schließlich
  • Frankreich, die durch Wirtschaftskrise und Terror schwer gebeutelte »Grande Nation«.

Machen wir es kurz: Eine Aufhebung des Vetorechts ist derzeit völlig unrealistisch. Dieser etwas frustrierende Befund sollte aber nicht als Entschuldigung für Resignation dienen.

Sarah von Billerbeck, Schwedin und US-Amerikanerin, ist eine Lebenslauf und Expertise von Sarah von Billerbeck (englisch) klassische Weltbürgerin im Dienste der Vereinten Nationen. Sie lebt heute in Oxford und ist mit dem Deutschen Günther von Billerbeck verheiratet. Zuvor hat sie über Internationale Friedenssicherheit promoviert, war als Referentin für politische Angelegenheiten für die UNO im Kongo und hat am Beispiel Kongo ein Sarah B. K. von Billerbeck: »Whose Peace? Local Ownership and United Nations Peacekeeping« (englisch) Buch über UN-Friedensmissionen geschrieben. Nach über einem Jahrzehnt im Dienste des Völkerrechts strahlt sie eine pragmatische Begeisterung für die Vereinten Nationen aus: »Selbst wenn wir wissen, dass manche Veränderungen momentan unrealistisch sind: Wir müssen weiter diskutieren!« Transformation brauche Zeit. Wir sollten im Hinterkopf behalten, dass beispielsweise die Existenz von Friedensmissionen ein gewaltiger Schritt in der globalen Realität sei. Statt also an Sackgassen zu verzweifeln, wirbt sie für eine konstruktivere Herangehensweise: »Halten wir Ausschau nach den vielen kleinen Möglichkeiten, wie wir die UN und den Sicherheitsrat effizienter machen können!« Immerhin sei die UNO das Beste, was wir derzeit haben. Angesichts der globalen Flüchtlingskrise und des Syrienkrieges würden ihre zahlreichen Erfolge außerdem oft gar nicht mehr wahrgenommen.

Wo liegt es also, das ungehobene Effizienzpotenzial im Streben nach Frieden?

Die Strategie der kleinen Schritte?

Zunächst obliegt dem Sicherheitsrat zwar Peter Dörrie schreibt über die Möglichkeit, Krisen vorherzusagen und zu verhindern die Wahrung des Weltfriedens. Doch die meisten Tätigkeiten bei der UNO zielen letztlich (mit unterschiedlichem Erfolg) auf ein friedvolleres Miteinander ab. Die Menschenrechte sind ein wichtiger Baustein, deren weltweite Anerkennung und Rechtskraft noch ein weiter Weg ist. Und sie sind nur eines von tausenden Regelwerken, die sich die internationale Gemeinschaft selbst setzt. Auch Armutsreduktion und das Streben nach einer nachhaltigen Weltwirtschaft zählen zu den großen Aufgaben unserer Generation, an denen bei den UN (und andernorts!) gearbeitet wird. All dies geschieht letztlich auch aus der Hoffnung auf eine (noch) bessere Welt.

Und es gibt andere Möglichkeiten, selbst ohne Reform des UN-Sicherheitsrates Entscheidungsfindungs-Prozesse zu verbessern:

  • Frankreich beispielsweise schlug 2013 vor, dass alle ständigen Mitglieder ihr Vetorecht freiwillig einschränken: Bei schweren völkerrechtlichen Verbrechen wie etwa Genozid. Dies allerdings mit der Ausnahme, ZEIT ONLINE über Frankreichs Vorschlag, das Vetorecht einzuschränken dass nationale Interessen der Vetomächte nicht berührt sein dürften.
  • Und auch die UNO-Generalversammlung hat eine sogenannte »Reservekompetenz«. Die sogenannte »Uniting for Peace«-Resolution aus dem Jahre 1950 soll Lösungen bieten, wenn sich die Mitglieder des Sicherheitsrates gegenseitig blockieren und dadurch Frieden und Stabilität bedroht werden. 9 Mitglieder des Sicherheitsrates oder aber die einfache Mehrheit aller UN-Mitgliedstaaten können dann eine Eilsitzung der UN-Generalversammlung einberufen. Zu den Maßnahmen, die dann beschlossen werden dürfen, zählt ausdrücklich auch der Einsatz militärischer Waffengewalt. Der Rückgriff auf diese Resolution ist nicht nur graue Theorie: Im September 2003 beispielsweise beschloss die UN-Generalversammlung auf diesem Wege eine Resolution zulasten Israels, nachdem ein vergleichbarer Entwurf wenige Tage zuvor Bericht des Deutschen Instituts für Internationale Politik und Sicherheit über Notresolutionen im Sicherheitsrat (2003) im Sicherheitsrat am Veto der USA gescheitert war.

Vor allem aber gibt es unzählige andere Möglichkeiten, unter dem Dach der Vereinten Nationen (und andernorts) Armut oder Hunger zu bekämpfen, die Umwelt zu schützen, Dialog zu betreiben und so am Frieden zu arbeiten.

Unser Verständnis von »Weltgemeinschaft« hatte schon immer Risse. So wie Bürger den schwarzen Peter gern Staaten, Eliten oder Medien zuschieben, so reichen ihn politische Entscheidungsträger weiter an EU oder die Vereinten Nationen. Doch momentan werden ideologische Gräben tiefer: »Nach dem Zweiten Weltkrieg gab es eine gemeinsame Einsicht, dass die Weltgemeinschaft Verfolgte und Flüchtende nie wieder allein lassen darf. Derzeit verliert dieses Verständnis von Humanität an Boden«, so Sarah von Billerbeck. Die unzureichenden Lösungen für die Migrationskrise stünden außerdem im Mittelpunkt internationaler Berichterstattung, sodass die vielen Erfolge der UN kaum mehr wahrgenommen würden.

Das UN-Flüchtlingslager »Zaatari« ist mit 79.000 Einwohnern mittlerweile Jordaniens viertgrößte »Stadt«. Verantwortlich ist das Flüchtlingswerk der Vereinten Nationen UNHCR. Zahlreiche Nichtregierungsorganisationen unterstützen, wie etwa »Ärzte ohne Grenzen« oder das deutsche technische Hilfswerk. – Quelle: U.S. Department of State

Auch ich habe mich zu meiner Zeit bei der UNO oft gefragt: Warum gelingt die Kommunikation so schlecht? Können die Staaten das weltweite Misstrauen jemals überwinden? Welche Möglichkeiten gibt es, die internationale 2-Klassen-Gesellschaft zu bewältigen? Und warum surfen da drüben schon wieder 3 Diplomaten auf Facebook, anstatt die Welt zu retten?

Aber so ist das eben – der Unterschied zwischen Utopie und Realität. Vor lauter Alltag und Klein-Klein ist schnell vergessen: Zum ersten Mal in der Geschichte der Menschen werden alle Erdenbürger dort vertreten, in den oft schmucklosen Konferenzräumen am Hudson River.

Der Weg zum Weltfrieden ist lang und hart. Er besteht aus schmerzvollen Kompromissen, harten Verhandlungen, die Jahrzehnte dauern können. Ständig stehen wir vor Weggabelungen und streiten. Erfolgen stehen Rückschläge gegenüber.

Aber unter dem Strich waren wir mit den Vereinten Nationen bisher auf dem richtigen Weg. Ja, der große Wurf beim mächtigen Sicherheitsrat scheint derzeit in weiter Ferne. Doch das ist kein Grund für bilanziellen Pessimismus. Dafür gibt es schlicht zu viele Erfolge – und zu viele realistische Möglichkeiten, es besser zu machen, zur Lösung beizutragen. Im Sicherheitsrat und an unzähligen anderen Orten auf dieser Welt. Außer vielleicht bei der Wahl zur Miss America.

UPDATE: Am Donnerstag, den 8. Dezember 2016 wurde Antonio Guterres von der UN-Generalversammlung zum neuen UN-Generalsekretär gewählt. Seine Amtszeit beginnt 2017. Von ihm wird erwartet, Faz-Online berichtet über die Wahl des ehemaligen portugiesischen Regierungschefs zum neuen UN-Generalsekretär dass er der UNO eine kräftigere Stimme verleiht.

Titelbild: UN Photo/Marco Dormino - copyright

von Frederik v. Paepcke 
Frederik interessiert sich für etwas, was zunächst sperrig klingt: Systeme. Welchen Einfluss haben scheinbar unsichtbare Strukturen auf unseren Lebensalltag? Als Anwalt, Unternehmensberater, Gründer und Diplomat hat Frederik unterschiedlichste Perspektiven kennengelernt und ist überzeugt: Vom kleinen Start-up bis hin zum großen Völkerrecht sollten wir weniger an das Gewissen des Einzelnen appellieren und stattdessen mehr an systematischen Veränderungen arbeiten.

Frederik war bis Juli 2017 Stammautor bei Perspective Daily und ist seitdem Gastautor.

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